关于我县基本公共卫生服务工作情况的调查报告

关于我县基本公共卫生服务工作情况的调查报告

——2017年10月30日在隆回县第十六届人民代表大会常务委员会第七次会议上

县人大常委会教科文卫工作委员会主任 廖跃中

主任、各位副主任、各位委员：

根据县人大常委会工作安排，我们在常委会罗海波副主任带领下，对全县基本公共卫生服务工作情况进行了调查，调查采取召开座谈会、查阅资料、现场察看、电话询问、问卷调查等方式。10月10日，组织了由县卫计局全体班子成员、中医院、疾控中心、妇保院、卫生计生监督综合执法局主要负责人及县财政局、人社局、文体广新局等单位有关负责人参加的座谈会，会议听取了各单位的有关工作汇报和建议，并就调查的有关工作进行了部署。11日至18日，先后到荷田、六都寨、滩头、周旺、山界、石门等6所卫生院、5所村卫生室及县疾控中心、妇保院等单位进行了调查。现将调查情况报告如下：

一、开展的主要工作及取得的成效

自2009年基本公共卫生服务工作实施以来，我县按照上级要求和统一部署，积极开展各项服务工作。总体情况是：重视程度逐步增强，组织管理逐步完善，服务程序逐步规范，服务质量逐步提高。尤其是2014年以来，我县基本公共卫生服务工作有了较大进步，取得了较好成效，该项工作排名位于全市前列，2015年和2016年被确认为全省项目考核合格单位。

（一）加强组织管理，健全服务机构

1. 不断强化工作措施。一是提高认识，加强领导。县人民政府成立了由分管副县长任组长的基本公共卫生服务工作领导小组，卫计局安排了一名副职具体抓，疾控中心和妇保院等公卫机构都明确了班子成员分管具体项目，各乡镇及乡镇卫生院也相应成立了领导小组，由卫生院院长任组长，安排一名副院长具体负责；二是明确任务，强化责任。明确了卫计部门、公共卫生机构、卫生院和村卫生室的工作内容和目标任务。同时县卫计部门与乡镇人民政府及乡镇卫生院签订了责任书，各卫生院对村卫生室制定了考核方案；三是建立机制，强化考核。制定和完善了绩效考核实施方案，成立了由县卫计局牵头，县财政局配合，县公卫机构相关专业技术人员参与的考核工作领导小组，各卫生院也成立了考核小组，每年分别对卫生院和村卫生室进行两次检查考核，对检查发现的问题及时督促整改。同时，严格按照考核得分拨付项目经费，并根据考核结果进行每年两次的绩效考核评估排队。

2. 逐步完善服务体系。目前， 我县基本公共卫生服务网络已实现县、乡（镇）、村三级全覆盖。县卫计局宣教股（公卫股）2名同志负责协调和管理全县的项目服务工作，县疾控中心、妇保院、中医院、卫生计生监督执法局等单位共安排54名专业技术人员负责基本公共卫生服务的指导和督导，乡镇卫生院及村（社区）卫生室承担服务项目的具体实施。全县24个乡镇26所卫生院都设立了公卫办，共有在职公卫人员236名。全县已有561个村设立了卫生室，占98 %，共有1049名村医配合参与基本公共卫生服务，实现了服务范围全覆盖。

（二）加大财政投入，强化工作保障

1. 不断增加服务经费。近年来，我县基本公共卫生服务经费逐年增加，人员经费、运行经费和项目经费也相应增加。 2015年度共投入4411.58万元，其中县财政配套386.02万元；2016年度投入4919.87万元，其中县财政配套425.94万元；2017年度财政预算安排5461万元，其中县财政预算配套资金436.88万元，另配套专技人员津贴40万元。至9月底，已拨付3280万元，占年度预算的60.06%。

2. 努力改善服务设施。一是重视乡镇公卫办公场地和服务设施建设。乡镇卫生院都有专门的公卫办公用房，都按要求设置了健康档案室、健康宣教室、疾控室、冷链室、接种室、儿保室、妇保室、体检室、慢病咨询室、营养项目办公室等科室（部分科室共用一个办公室），大多数科室都按要求配备了必要的设施、设备；二是加强村卫生室标准化建设。我县将471所村卫生室纳入村级综合服务平台建设，今年在12个村试点，目前12所已全部完成主体工程，另外全县还有292所已完成三通一平，即将全面开工建设。

（三）明确工作责任，力推项目实施

国家基本公共卫生服务共有14个大项目，具体包括：居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0-6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、65岁以上老年人健康管理、慢性病患者（高血压、2型糖尿病）健康管理、严重精神障碍患者管理、肺结核患者健康管理、中医药健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管、免费提供避孕药具、健康素养促进（后两个项目属今年新增，由县以上实施）。

通过县卫计部门多年来的不断努力，我县在开展预防接种、0-6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、严重精神障碍患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理等项目服务中取得了明显成效，为保障全县城乡居民健康安全、控制健康危险因素、提高健康水平做出了贡献。根据调查及卫计部门统计上报的有关指标数据，大体情况如下：

1. 健康档案管理及健康教育：全县共建立居民健康档案1123585份，建档率达91.2%，建立电子档案1093585份，其中重点人群（0-6岁儿童、孕产妇、65岁以上老年人、严重精神障碍患者、慢性病患者、肺结核患者）建档率达到95%以上，档案使用率为60.5%。三年来，共开展宣传教育活动936场次，现场咨询16455人，举办健康知识讲座16794期，发放各种宣传资料280余万份（册）。在迎接省级卫生县城复查期间，县疾控中心到社区、学校、企事业单位指导开展健康教育35场次，创建示范单位3个。

2. 预防接种：2012年，我县曾发生过麻疹病毒流行疫情。此后，我县高度重视预防接种工作，加大宣传，提高了广大居民的认知度，接种率逐年提高。近三年来，我县11种儿童免疫规划疫苗接种率都达到95%以上，乙肝疫苗首针接种及时率及麻风疫苗及时率也均达到了95%以上，且未发生过接种差错。对报告疑似预防接种异常反应的163例都及时进行了调查和规范处置。同时我县严格按照上级要求，从2017年8月1日起全面取消了2类疫苗收费。

3. 孕产妇和0-6岁儿童健康管理：近年来，我县高度重视妇幼保健服务功能建设，不断完善产科质量和儿童保健门诊质量管理，加强高危孕产妇及高危儿童管理，全县妇女儿童健康水平逐步提高。2014年成功创建了省级第一批儿童保健规范服务合格县，今年8月通过了市级妇幼健康优质服务示范工程评估，9月成功创建了省级妇幼健康优质服务示范县，并申报创建国家级妇幼健康优质服务示范县（全市唯一）。主要工作指标完成情况统计如下：

孕产妇保健服务指标完成情况（%）

儿童保健服务指标完成情况（%）

4. 严重精神障碍患者管理：多年来，我县一直高度重视严重精神障碍患者管理服务工作，在医疗保障等政策上向精神病患者倾斜，对低保户、贫困户家庭精神病人医药费全免，从今年5月起又全免生活费，对非贫困户家庭精神病人前3个月医药费全免，3个月以后报销90%。同时充分发挥县魏源医院精神病科作用，2016年县魏源医院共收治精神病患者1100多人次，今年将超过2000多人次。目前，我县共登记有严重精神障碍患者7793人，其中规范管理6015人，服药人数5893人，规范管理率、服药率分别达77.15%和75.62%。

5. 传染病及突发公共卫生事件报告和处理：一是我县认真贯彻执行《传染病防治法》及《突发公共卫生事件应急条例》，坚持以预防为主，以疫情监测为基础，以应急为中心，以传染病防控为重点，积极开展公共卫生检验检测、疾病监测、疫情报告管理等工作。2014年以来，共检验检测各类样本3.6万件次，报告各种传染病12920例，报告预警信息752条；二是及时、科学、规范处置各种传染病疫情、食物中毒等公共卫生事件296起。如2016年底到今年年初，我县发生了人感染H7N9禽流感疫情（报告4例，死亡2例），县人民政府及卫计部门对此高度重视，先后下发了《关于做好H7N9等人感染禽流感疫情防治工作的紧急通知》、《关于印发隆回县人感染H7N9禽流感卫生应急预案的通知》，部署落实了一系列防控措施，科学应对，有效控制了疫情扩散、蔓延，为维护人民群众生命安全做出了重要贡献。今年国庆期间，县城连续发生两起食物中毒事件，县卫计部门及时采取科学有效措施，避免了严重后果的发生。

6. 慢性病、肺结核患者及65岁以上老年人健康管理：

（1）高血压患者健康管理：共管理原发性高血压患者55075人，其中规范管理39486人，管理率为71.69%；

（2）2型糖尿病患者健康管理：共管理17096人，其中规范管理14543人，规范管理率为85.07%；

（3）肺结核患者健康管理：对报告的2539例活动性肺结核病人全部落实了全程督导管理，总治愈率达95.3%，并对其中的953例初治涂阳肺结核病人实行了免费治疗。

（4）65岁以上老年人健康管理：全县共建立65岁以上老年人健康档案128800份，建档率95%以上，其中管理人数57455人，管理率44.61%。2015年从新农合基金中安排了1171万元用于65岁以上老年人免费健康体检，2016年从新农合基金中安排了2200万元用于65岁以上老年人免费健康体检及12岁以下儿童先天性心脏病筛查，老年人健康体检到位率达70%。

7. 卫生计生监督协管和中医药健康管理：

（1）卫生计生监督协管：共发现和报告卫生监督事件或线索961件次，协助开展饮用水卫生安全、食品卫生安全、职业病危害、学校卫生、非法行医和非法采供血实地巡查2807次；

（2）中医药健康管理：0-3岁儿童中医健康管理建档及中医调养人数63279人；65岁以上老年人中医健康管理建档及中医体质辨识173925人。

二、存在的主要问题

（一）对基本公共卫生服务的重要性和作用认识不到位

基本公共卫生服务是经济发展和社会进步的必然要求，是保障人民群众健康的必然要求，是预防疾病的重要手段，但从上至下有对基本公共卫生的重要性认识不到位，存在着重视医疗体系而轻忽基本公共卫生服务发展建设的现象。曾有专家测算，在基本公共卫生服务上投入1元钱可节省治疗费用18元，就足以说明基本公共卫生服务的重要性。

（二）部分服务项目工作不实

1. 健康教育和中医药管理服务成效不明显。一是健康教育形式单一。主要通过发放印刷资料和设置健康教育宣传栏的方式，播放音像资料及开展健康知识讲座、健康咨询等基本上流于形式。问卷调查的结果显示，公众接受健康教育的人数不多，效果不大，对基本公共卫生服务的知晓率不高；二是中医药人才严重短缺，制约了中医药健康管理服务工作的开展。尽管卫生院大都按要求设立了中医科，但基本上是有名无实。目前，乡镇卫生院能开出中药处方的医生为数不多，0-3岁儿童中医调养及老年人中医体质辨识服务基本上未开展。

2. 居民健康档案管理的实效性不强。一是我县属人口流出大县，人员流动性大，客观上给居民健康档案的有效管理及开展其它公卫服务（如孕产妇管理）带来了不小难度；二是由于过去片面强调建档率指标，造成乡镇卫生院普遍按户籍人口闭门造车，建了大量假档案，出现了比如卡上身高与本人实际身高相差甚巨等不少逻辑错误，许多档案需要纠正甚至重建，浪费了不少人力和财力；三是我省农村卫生一体化信息管理平台尚未有效运行，导致医疗信息难以共享，而居民健康档案又不能得到及时有效补充、更新，大量居民健康档案基本上成了死档案，调查中发现大量整沓成堆的纸质居民健康档案基本上没动过；四是大部分卫生院为完成考核指标，存在不同程度档案造假现象。如为65岁以上老年人每年进行一次健康体检，考核要求体检到位率70%，但从调查6个乡镇情况来看，实际体检到位率不足50%，且体检项目不全，档案中至少20%以上健康体检表不真实。

3. 老年人及慢性病患者健康管理服务不尽人意。一是有相当比例的老年人尤其农村老年人对开展健康管理的认识不足，主动接受服务意识不强，对服务的信任度不高，甚至存在抵触情绪；二是部分基层卫生机构工作人员服务意识、服务能力不强。目前，全县65岁以上老年人有130000余人，纳入管理人数只有57455人，管理率不足45%。同时高血压、糖尿病患者主要为中老年群体，老年人健康管理不到位直接影响到高血压、糖尿病等慢性病患者的健康管理。按照理论上的发病率概算，我县原发性高血压、2型糖尿病患者应分别为200000人和80000人左右，而目前我县纳入管理的高血压、2型糖尿病患者分别只有55075人和17096人，管理率过低。

4. 项目指导和督导工作不到位。一是部分公卫机构督导人员工作责任心不强，重完成督导次数，不讲求督导质量和效果，督导基本上流于形式；二是少数督导人员业务水平参差不齐，出现不同的人对同一项目督导口径不一致的现象，让乡镇卫生院无所适从，部分乡镇对此反响强烈。

（三）工作氛围不够浓厚

实施基本公共卫生服务是深化医药卫生体制改革的重要内容，是一项重要的民生工程，也是各级政府义不容辞的责任。但是，目前我县该项工作可以说是上头热，下面冷，基本上是卫计部门一家在唱独角戏。一是部分村医工作热情不高。村卫生室是基本公共卫生服务的网底，也是公卫服务的重要力量，承担了40%的项目服务任务。但由于目前项目服务经费补助标准相对偏低，部分村医从经济利益出发，服务的积极性不高；二是群众对基本公共卫生服务的信任度、感受度不高，主动参与意识不强；三是部门配合和联动机制尚未形成，乡镇政府和村一级的责任不够明确。在调查中，有乡镇领导向我们介绍，很多乡镇干部只知道有基本公共卫生服务这项工作和经费，但对工作内容和具体要求等不清楚，甚至觉得这是卫生部门的事，既然有经费自己协助配合就应该有补助。由于缺乏乡、村两级的宣传发动和必要的支持参与，从而影响到群众的参与意识和信任度，也不利于该项工作的全面推动和促进。

（四）队伍建设比较薄弱

一是村级从医人员进入、退出机制不健全，进入门槛过高，退出约束机制不完善，该退的不愿退，想进的进不了，从而导致全县村级从医人员普遍年龄老化，断层现象严重。如周旺镇共有32名村医，其中70岁以上的有4人，60岁以上的13人；二是乡镇公卫人员力量总体不够而且安排不够合理。按照要求，乡镇基层医疗卫生机构从事公卫工作人员应占基层医疗卫生机构总人数的1/3左右。我县26所卫生院在编在岗984人，其中公卫人员只有236人，差距较大，而且绝大部分乡镇的部分公卫人员没有专起来。同时乡镇之间的人员安排不平衡，如山界回族乡卫生院只有4名公卫人员，而且由于整个卫生院人手少（只有15人在岗），可以说没有一名专职公卫人员，而桃洪镇卫生院却有公卫人员27人，超编比较严重；三是服务能力不强。我县乡镇卫生院普遍存在服务能力不强的问题，加之部分乡镇卫生院在人员安排上存在重医疗轻公卫现象。目前，全县乡镇公卫人员中只有4名是学公卫科班出身，大部分为改行，且非专业技术人员占有相当比例；四是部分工作人员责任心不强。公卫服务是一项需要热情、耐心细致的经常性工作，但有些公卫人员平时服务没跟上，到考核检查的时候临时抱佛脚，搞突击甚至造假。

（五）经费投入与实际需要的矛盾突出

尽管国家对基本公共卫生服务的投入逐年增加，补助标准从2009年的15元/人提高到今年50元/人，近9年来翻了3番多，增幅很大，县财政每年也都按上级要求安排了不少配套资金，而且前几年县里又冒着很大的政策风险，每年从新农合基金中安排了不少资金用于老年人免费体检，但客观地说，由于服务群体数量大，且逐年增加，服务项目又多，要求也越来越高，目前的经费投入与实际需要的人员经费、运行经费和项目经费还有较大差距。因经费及财政预算体制原因，大部分基层医疗卫生机构不得不把主要力量安排到临床医疗上。可以说部分服务项目工作不到位，与经费不足也不无关系。在调查中，乡镇基层公卫人员普遍反映待遇差，而且部分乡镇卫生院公卫人员与临床医疗人员的收入差距偏大，在一定程度上影响了公卫人员工作积极性。

三、建议

（一）提高对基本公共卫生服务重要性的认识

实施基本公共卫生服务项目，促进基本公共卫生服务逐步均等化,是增进人民健康、实现卫生公平的重大举措，抓基本公共卫生服务工作就是抓民生。要切实按照深化医药卫生体制改革的总体部署和要求，将基本公共卫生服务工作列入重要议事日程。

（二）重视健康教育

1. 成立我县专门的健康教育机构。既是创建省级文明县城的要求,也有利于理顺工作机制，便于健康教育的督导管理，提高我县健康教育实效。

2. 丰富健康教育方式。加强对健康教育活动的策划，积极开展基本公共卫生服务进机关、进学校、进社区、进企业等活动，同时充分发挥文体广新、教育等部门的职能作用和网络、微信公众号、村村响及电视台等宣传阵地作用。

（三）加强公卫队伍建设

1. 加强对公卫人员管理，制定乡镇卫生院公卫人员绩效考核办法，提高工作效率。

2. 按乡镇卫生院在编在岗总人数的三分之一左右安排公卫人员，同时平衡乡镇之间的人员配置，使乡镇公卫人员数与服务人口比例基本适当。

3. 优化基层医疗卫生机构公卫人员结构，提高人员素质。一是建立和落实村医进入退出机制，逐步改变村医年龄老化的现状，提高村医整体业务水平；二是改善卫生院公卫人员专业结构，提高公卫专业人员比例；三是各公卫机构要加强对乡镇相关项目服务人员的培训、指导，提高乡镇公卫人员业务素质。

4. 解决县疾控中心专业技术人员严重不足的问题。县疾控部门作为最重要的公卫机构，负责9个基本公共卫生服务项目的指导督导和服务工作，同时承担着较重的儿童免疫规划接种及结核病治疗等任务。县编制部门核定疾控中心编制33名，在职93人，其中退伍安置39人，专技人员48人，专技人员占比51.6%， 2012年以来没进过专技人员，专技人员不足和老化现象十分严重。按照中央编办、财政部、国家卫计委《关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》（中央编办[2014]2号）规定，疾控中心编制数以省、自治区、直辖市为单位，按常住人口的万分之1.75配备，专技人员所占编制数不得低于85%，其中公卫专技人员编制数不得低于70%。目前，县疾控中心健康教育科仅有1名专技人员，许多专技岗位不得不由工勤人员替代。专技人员超负荷工作，导致服务质量差，工作督导不到位，埋下了极大的卫生安全隐患。

（四）加大经费投入

1. 建议将每年对乡镇考核扣减结余资金（2015年231万元、2016年196万元，2017年还未考核扣除）进行重新安排，综合考虑人口基数、工作环境等因素，适度向少数民族乡、边远乡镇倾斜，以调动边远艰苦地区公卫人员工作积极性，促进工作平衡开展。

2. 因政策调整，县疾控中心从2017年4月1日起取消了3项收费，从8月1日起又取消了二类疫苗收费项目，实行了药品零利率，预计每年因此短收270余万元。建议财政和卫计部门进行调查核实，根据实际情况安排其工作经费不足。

3. 将疾控中心、中医院、妇保院等公卫机构开展项目培训、业务指导、项目督导和考核工作所实际需要的经费纳入财政预算。

4. 根据乡镇卫生院经费不足的实际，尽快明确老年人健康体检经费渠道和经费标准（实际主要用于弥补乡镇卫生院经费不足）。

（五）建立部门配合，上下联动机制

1. 严格组织管理，促进项目督导与项目实施的有机统一。要强化县疾控中心、妇保院、中医院等公卫机构指导和督导责任，不仅要求督导次数到位，更要注重督导的实际效果，不能让督导流于形式。

2. 加强组织协调，形成工作合力。县发改、教育、文体广新等部门要积极支持配合，同时要进一步强化乡镇、村（社区）基本公共卫生服务工作职责，形成上下联动，齐抓共管的良好局面。

（六）做实服务项目，提高居民感受度

一是要突出重点工作，抓好健康教育、中医药管理、老年人及慢性病患者健康管理等薄弱环节，补齐短板，把居民感受度作为衡量服务效果的重要依据和考核的重点内容；二是基层医疗卫生服务机构要进一步增强服务意识，以开展家庭医生签约服务为契机，改被动服务为主动服务，尽努力把服务做好、做实，让居民得到实实在在的享受，提高居民感受度。

（七）调整村级综合服务平台设计规划

我县将471所村卫生室纳入了村级服务平台建设，目前在12个村试点。从试点情况看，一是总建筑面积没有达到标准，只有70余平米（标准是100平方米）；二是功能室设置有待调整。