关于我县土地流转工作情况的调查报告
——2017年10月30日在隆回县第十六届人民代表大会常务委员会第七次会议上
县人大常委会农工委主任 罗振华
主任、副主任、各位委员：
根据县人大常委会2017年工作计划要点安排，我委在常委会领导李喜堂同志的带领下，会同县农经站的同志于9月20日-10月18日对我县土地流转工作情况进行了调研。9月21日-9月24日我们深入到县农业局、林业局、县两烟办、县特色办等单位召开座谈会，听取各农业产业主管部门负责人及种植大户、家庭农场主、农民专业合作组织及农业产业企业负责人情况反映和意见建议。9月27日-29日我们又到邵东县及长沙市岳麓区学习考察。10月12日—10月18日我委又深入到小沙江、七江、荷香桥、南岳庙、三阁司等乡镇召开乡镇领导、农业站长、人大代表、村干部及经营大户等参加的座谈会，每个乡镇实地察看2个流转现场点并走访部分农户，全面了解情况，广泛倾听意见，现将有关情况报告如下。
一、我县土地流转基本情况
随着农业农村经济发展，中央一系列惠农政策的支持，特别是我县2015年制定出台了关于大力扶持发展八大农业产业的县委1号文件以来，我县农村土地流转快速发展。据统计，至2016年底我县共有农村家庭承包耕地110万亩，家庭承包经营农户数27.44万户，农村土地流转总面积达44.61万亩，占农村承包土地总面积40.6%。土地流转户数达6.86万户，占总户数25%。我们这次调查的5个乡镇成片集中流转50亩以上的情况分别是：小沙江镇共流转4200亩，占总耕地面积18.5%，七江镇流转4800亩，占总耕地面积15.4%，荷香桥镇共流转3800亩，占总耕地面积14.3%,南岳庙镇共流转2880亩，占总耕地面积14.2%，三阁司镇共流转6000余亩，占总耕地面积12.5%。我县土地流转主要有如下几个特点：
1. 量大面广。全县110万亩耕地，流转面积达40余万亩，流转比例达40.6%，流转总量大。流转总户数达6.86万户，流转比例达25%，流转涉及面广。调查的5个乡镇中，全村流转面积达80%以上的村有小沙江镇的肖家垅、镇居委会、光龙村等；七江镇的五星、鸟树下、千古坳、枫木、农科所等；荷香桥镇九牛坳、罗家凼、左家潭、开记等；南岳庙镇的乔家、南清、花冲等；三阁司镇的沙坪、大漠、中洲、安乐、烟塘等共达20余个村。
2. 自发无序。我县土地流转目前基本处于自发无序流转状态。大多是流入方与流出方私自协商流转，村委会、乡镇政府大多未参与未知情，有的签订了流转合同，但合同大多不规范、不完整，基本未报乡镇、村审查备案。有的仅是口头协议，没有签订书面合同。
3. 方式多样。流转方式主要有互换、转包、转让、出租、入股及委托流转等。互换即是本集体经济组织农户间为方便耕作或各自需要互相交换承包地承包经营权，这种方式约占流转户1.2%。转包即承包方将承包地承包经营权在一定期限内转给同一集体经济组织成员生产经营，这种方式约占流转户12.3%；转让即承包户有稳定的非农职业或稳定的收入来源，申请将原承包土地转让给其他农户，由受让农户与发包方重新签订承包合同，这种方式约占流转户0.5%；出租即承包方将承包地以一定期限租赁给他人从事农业生产经营，这种方式目前普遍采用，约占流转户64.3%；入股即承包户之间为发展农业经济，将土地经营权作为股权，自愿联合从事合作生产经营，或者承包方将承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或农业合作社从事农业生产经营，这种方式是当前和今后大力推行的流转方式，我县目前采用这种方式流转的不多，约占流转户17.5%，如隆回湘华油茶种植合作社、隆回大唐农业发展有限公司等采用此方式。委托流转即承包户将土地承包经营权托付村组集体统一经营或统一流转，各村建好到户的土地流转台账，村组集体按农户委托流转面积统一进行收益分配。这种方式也是今后发展的主要方式之一，如隆回鸿天农业发展有限公司、隆回隆平粮食专业合作社等，其它流转方式约占流转户4%。
4. 用途广泛。我县目前土地流转95%以上用于农业生产，约5%用于非农业建设。用于农业生产的主要有种植水稻、油茶、蔬菜、金银花、百合、弥猴桃等产业，养殖业主要发展养鱼、养猪（牛、羊）等产业，其它还有少量用于发展茶叶、荷花、水苔、特色水果、尾参等，用于非农业建设的主要有修路、修渠道及建房等。
5. 期限价格不一。目前我县土地流转期限有1年至5年的，5年至10年的，10年至30年的，水田一般流转1-5年，旱土一般5-10年，最长流转30年。流转价格100-800元/亩/年，水田一般300-400元/亩/年，最高800元/亩/年（主要流转种百合），最低100元/亩/年（主要流转种水稻、烤烟），旱土一般100-200元/亩/年。也有的按实物定租金300-400斤谷/亩/年。
二、取得的成效
通过多种形式的土地流转，对促进我县农业适度规模经营，优化农业产业结构，促进农业转型升级，增加农民收入起到了积极的推动作用。
1. 促进农业产业规模化经营。通过土地流转使分散零星地块向大户集中，推动了土地资源的适度规模化经营，实现了土地与劳动、资金、技术等要素的有效结合，提高了农业生产水平，促进了我县八大农业产业的快速发展。目前我县规模种植优质稻已达12万余亩，油茶达4万余亩，金银花达5万余亩，烤烟达1.5万余亩，百合达0.6万余亩，大棚蔬菜达680亩，露天蔬菜达2万亩，规模猪场达600余个，规模养牛（羊）场达70余个。我们实地察看了小沙江镇沙坪村反季节蔬菜基地及七江镇五星村双季稻基地，基本实现规模化生产，沙木坪反季节莴笋基地连片达300余亩，五星、鸟树下等双季稻基地连片达2000余亩。七江镇农科所天裕农业科技示范园，建起现代化的温室大棚，树立了现代农业样板。
2. 催生一大批农业新型经营主体，提高了农业现代化水平。通过土地流转，催生了一大批种植大户、家庭农场、农民专业合作社及农业产业企业。这些新型农业经营主体将农业产前、产中、产后各环节结成紧密的产业链条，有效地解决了农户分散小生产与社会大市场的矛盾，架起了传统农业通向现代农业的桥梁，提高了农业现代水平。据统计，我县种粮大户已达680户，家庭农场达301个，农民专业合作社达701家。我们实地察看了七江镇鸿天发展公司，现已投资800余万元建成了年产20万吨大米加工厂，公司自建优质稻基地3000余亩，该公司还与隆回满穗水稻种植专业合作长期合作，基本形成了公司+合作社+农户的产业发展模式。
3. 减少耕地抛荒，提高土地资源的利用率。近年来，农民种田的比较效益非常低，大量劳动力外出务工，农村剩下的都是老人、妇女和儿童，农民不愿种田，无人种田，大量耕地抛荒。通过土地流转，则将大量抛荒的耕地利用起来发展农业生产，这样有效地减少了耕地抛荒，提高了土地资源的利用率。荷香桥镇开记村、印足村、五四村三个村交界处原有一个偏远的山沟，连片200余亩耕地抛荒10余年，2015年通过土地流转，开记村农民刘开华办起了家庭农场建起了30余亩蔬菜大棚和150余亩鱼塘，现年值可达60余万元。
4. 转移剩余劳动力，加快了城乡一体化进程。土地流转给公司、大户发展规模农业，提高农业生产率，提高了农业生产效益。规模生产过程中需要从当地请劳动力，农民可获得工资报酬，一般80-100元/人/天，人均年工资可达1.0万余元，增加了农民收入，剩余的劳动力则可转移到第二、第三产业，从而逐步脱离“农民”身份，加快城乡一体化进程。乔家村种粮大户钟习光介绍说，他2015年起租赁本地耕地共380余亩种双季稻，年均产粮约25吨左右，收入60万元左右，肥料农药种子10万元，每年请劳务工20余人工资需20余万元，地租15万元，利润15万元左右。目前该村耕地已有80%流转出去，全村劳动力已有90%转移出去。村里已作规划，明年还将把剩下20%耕地全部流转出去发展高效农业，明年该村劳动力将有95%转移出去。
三、存在的问题
1. 土地流转管理体制不健全。按《农村土地承包法》及《农村土地流转管理办法》有关规定，土地流转工作归县级以上农业主管部门及乡镇人民政府管理。我县目前机构改革后县级农经部门原有的行政管理职能并入县农业局，但人员没有并入农业局，县农业局无管理人员无力履行管理职能，县农经部门没有授予行政管理职权不能行权，导致实际上县农经主管部门和农业局都未管都不想管，实际上无人管。乡镇机构改革后撤销乡镇农经站，原有管理职能并入了乡镇两经办，而目前两经办一般1-2人，两经办主任一般兼扶贫办主任或烤烟办主任，副主任一般挂名农业站长兼任，没有一名农经专业人员，导致农村村级财务审计、农村土地承包纠纷、集体资产管理、农村土地流转无人管，每遇群众上访乡镇无人处理也难以处理到位，给农村社会稳定带来严重影响。同时土地流转按照规定，县农业主管部门、乡镇具有监管、指导、服务等职能，体制机制未建立健全，不利于我县土地流转工作健康发展，为今后工作留下许多隐患。
2. 土地流转行为不规范。因目前我县未制定出台流转工作管理办法，流转行为无章可循，乱象丛生。按照土地流转有关规定，土地流转程序一般应包括：①土地流转双方流转前应向村委会及乡镇政府报告。②经村委会和乡镇政府审查同意后，再与流入方正式洽谈协商，规模较大的还需经县有关部门审查同意。③按照省人民政府规定的统一格式签订流转合同，并上报相关资料。④流转合同经乡镇政府鉴证。⑤流转后报村委会及乡镇政府备案，规模较大的需报县有关部门备案，并将流转资料整理归档。而目前我县土地流转都没有履行这些程序，大多是流入方与流出方私自签订合同，很少有村委会和乡镇政府负责人参加。由此对今后的土地流转工作留下许多隐患，每每发生矛盾问题处理很辣手。如司门前镇石山湾村2012年村民自发出租耕地280余亩给水稻种植大户制种，后因该制种大户管理不善亏了本而走了人，导致欠村民租金和工资80余万元，村民多次到镇政府上访闹事，后镇政府花了大量人力物力财力，至今未能平息上访事件，现早已经法院判决但一直未执行，群众意见很大。七江农科所2011年与种植大户范才良签订了租地300余亩流转合同，用于种植葡萄，因经营管理不善及经济实力薄弱，范才良于2014年外出一直未归，欠农民工资20余万元，欠租金39万余元，导致农民多次上访，七江镇多次参与调处，后经法院判决解决合同但欠款仍无法执行到位，只得由农科所买单。现该地块已转租，原有300余亩葡萄已有200余亩毁坏，仅100余亩可继续利用。
3. 土地流转规划滞后。我县尽管制订了产业区域发展规划，但具体到乡镇到村流转区域规划大多未制订，流转时都是盲目的自发的随意的没有规划可依。导致一边种烤烟一边种百合，烤烟地租价100元/年/亩，百合500-600元/年/亩，产业种类不一，价格不一。同时县里及各乡镇没有依据区域规划制定流转指导价，流转价格大多是双方私自协商确定或单方出价而定，有的因价格太低，过一年后悔毁约导致成片流转就成插花田，有的因流出方出价太高流入方难以接受而流转不成。
4. 土地流转监管缺失。因流转行为不规范，目前流转时大多未对流入方进行风险评估，也未收取风险押金，流转后又没有监管部门对其监管，导致个别土地流转项目产生严重风险，一旦出问题则很难处理。2014年西洋江镇一种烟大户流转土地900余亩种烤烟，后经营管理不善，亏损严重，2015年即走人，导致欠农民工资及租金上百万元，后只得由镇政府买单。七江镇千古坳村2011年全村实施国土整理项目的耕地300余亩全部流转给大户种粮，原租地合同约定租期10年，但因该种粮大户未赚到钱，租了两年即走人，原合同没有硬性违约条款，没有交纳风险押金，导致原有的国家投资上百万元修建机耕道和渠道被毁损严重，无人监管，村民意见很大，至今无人修复，对今后流转造成了不良影响。
5. 土地流转保障机制不够健全。目前，农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系虽然正在逐步建立健全，但土地仍然是农民最基本的生活保障对象，农村土地的社会保障功能仍然较强，农民恋土情结难以割舍，对流转土地后怕永久失去土地权益而存在后顾之忧。此外，农村二轮承包后，我县农村普遍以地块的好坏搭配按比例对原有承包地进行小调整，使得每个农户土地分散于各个片区，每流转一片就要涉及许多农户，如果绝大多数农户同意流转，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿流转，这种状况普遍存在，增加了土地集中流转的难度和成本，同时也影响大户今后生产经营活动，不利于机械化生产和现代农业的发展。再则我县土地流转扶持政策未制定出台，没有建立保障机制。目前我县虽然对农业产业发展制定了扶持政策，但针对土地成片规模流转没有制定扶持政策，导致规模流转难。据调查5个乡镇20个村干部，大家普遍反映目前村民同意流转的户占85%左右，不同意流转的户占15%左右。虽然多数户同意流转，但大多只同意短期流转1-3年，不同意长期流转，而种植大户要规模生产，要投入大量资金购置农业机械及必要生产设施，需要长期经营才能收益，因而土地流转期限太短期制约土地流转。
6. 土地流转难点问题破解重视不够。一是土地确权颁证工作推进缓慢，制约土地流转。二是土地承包纠纷调处难，上访多，制约土地流转。三是制止耕地抛荒没有硬措施，实际中难以落实。四是流转方式创新还有待加强引导。如信托流转、股份合作、土地银行等新型流转方式我县目前还没有范例。五是土地承包经营权如何实现抵押担保问题等。这些问题需引起各级政府及各级领导重视，逐步研究解决。
稿件单位： （责任编辑：胡曦）